Suomen inhouse-käytäntöjä tulee päivittää ja valvoa

Kestämätöntä – inhouse-hankinnat on laitettava syyniin, oli tutkijakollegan toteamus julkisten hankintojen nykytilasta. Suomessa hankintalain ohjeistus ja valvonta ontuvat, ja tämä takia on muodostunut epäselviä sidosyksikköhankintoja eli niin sanottuja inhouse- ja inhousesister-järjestelyjä.

Joulukuun 2022 EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisu inhouse-hankinnoista väistämättä vaikuttaa myös Suomen käytäntöihin. Ennakkoratkaisussa käsiteltiin belgialaisen kunnan, rajavastuuosuuskunnan sekä inhouse-yhtiön välisiä suhteita.

Kunta teki suorahankintoja rajavastuuosuuskunnalta, jossa sillä oli omistusta sekä edustus hallituksessa. Lisäksi kunnalla oli yksi A-sarjan osake ja hallituspaikka Igretec-nimisessä inhouse-yhtiössä.

Rajavaltuuskunta osti yhden C-sarjan osakkeen Igreteciltä saadakseen inhouse-aseman omistuksen sekä yhteisen määräysvallan kautta. C-sarjan osake ei kuitenkaan oikeuttanut hallituspaikkaan.

Tämän jälkeen kunta ja rajavaltuusosuuskunta jättivät kilpailuttamatta asbestikartoituspalvelua koskevan hankinnan ja hankkivat palvelun suoraan Igreteciltä.

EU-tuomioituimen päätöksen mukaan hankinta Igreteciltä rikkoo hankintalakia, koska rajavaltuuskunnalla ei ole määräysvaltaa inhouse-yhtiössä.

EU-tuomioistuimen päätös on merkittävä, sillä viranomaisten välisissä sopimuksissa on tulkinnanvaraa. Yhteinen määräysvalta muodostuu, kun hankintaviranomaisten yhteinen edustaja pystyy käyttämään todellista määräysvaltaa eli osallistuu inhouse-yhtiön päätöksentekoelimien toimintaan ajamalla sellaisia tavoitteita, jotka ovat kaikille edustettaville hankintaviranomaisille yhteisiä.

Suomessa määräysvallan muodostumisen tulkinta on ollut epäselvää.

Hyvinvointialueuudistuksen yhteydessä kireää aikataulua käytettiin useasti inhouse-hankintojen perusteena, jolloin kilpailutusta ei tarvittu. Tämä pikaratkaisu mahdollisti toiminnan käynnistämisen ajallaan, mutta toisaalta pakotti ottamaan käyttöön järjestelmiä, jotka eivät välttämättä palvelleet kaikkia tarpeita, joita normaalikilpailutuksen avulla olisi voitu vaatia toimittajilta.

Soten ja pelastustoimen henkilöstöt siirtyivät hyvinvointialueelle 1.1.2023. Siirron takia organisaation peruspalvelut kuten HR-järjestelmät ja palkkahallinto tuli ottaa käyttöön nopeasti. Eräät hyvinvointialueet hyödynsivät tässä inhouse-hankintoja ostamalla yhden osakkeen Sarastialta ja käyttämällä Sarastian toimittamia järjestelmiä ja palveluita.

Hyvinvointialueilla ei ole edustajaa Sarastian hallituksessa.

Nyt jää nähtäväksi, antaako tämä yksi osake tarvittavan määräysvallan inhouse-yhtiöön EU-tuomioistuimen päätöksen mukaisesti, ja rinnastuuko tuotanto omaan tuotantoon.

Osassa inhouse-hankinnoista toimitaan hankintalain mukaisesti ja kuntien yhteinen edustaja istuu inhouse-yhtiön hallituksessa, jolloin hankintalain mukainen määräysvalta toteutuu. Valitettavasti monissa inhouse- ja inhousesisters-järjestelyissä määräysvalta ei toteudu lainkirjaimen mukaisesti.

Vuonna 2021 hankintojen kokonaisarvo Suomessa oli 45 miljardia euroa, ja inhouse-yhtiöiltä ostettiin arviolta 41 miljardin edestä tuotteita ja palveluita. Tämä on valtava määrä. Siksikin julkisuudessa esiin noussut kiistely inhouse-järjestelyn vaikutuksista yrityksiin on ymmärrettävää.

Inhouse-yhtiöiden järjestö Kustos perustelee inhouse-yhtiöiden käytön positiivisia puolia, kun taas Suomen yrittäjien mukaan inhouse-yhtiöt vääristävät kilpailua.

Suomi on kiristänyt hankintalainsääntelyään tiukimmaksi EU:n tasolla. Yksi mahdollinen ratkaisu olisi EU:n hankintadirektiivin mahdollistama kansallisen inhouse-yhtiöiden ulosmyyntiosuuden kasvattaminen viidestä prosentista kymmeneen tai maksimissaan kahteenkymmeneen prosenttiin.

Onko tämä järkevä keino, sen päättävät poliitikot.

EU-tuomioistuimen päätöksen perusteella on selvää, että Suomen inhouse-käytäntöjä tulee päivittää ja valvoa. Erityisesti inhousesisters-järjestely sekä eroavaisuudet toimijoiden päämäärissä tulee nostaa ennakkoratkaisun myötä useammassa organisaatiossa tarkemman tutkiskelun kohteeksi.

Hannu Vilpponen

post doc-tutkija

Reetta Ghezzi

väitöstutkija

Tommi Mikkonen

professori

Jyväskylän yliopisto