MT selvitti: Laki antaa presidentille lähes äärettömät valtaoikeudet Puolustusvoimissa – voisi käskyttää kenraalit kaivamaan kuoppaa

Puolustusvoimien uutislehti Ruotuväki kysyi presidenttiehdokkailta, olisivatko he valmiita luovuttamaan Puolustusvoimain ylipäällikkyyden kriisitilanteessa. Ehdokkaista ainoastaan Mika Aaltola ja Jussi Halla-Aho luopuisivat ylipäällikkyydestä.

Sen sijaan Jutta Urpilainen, Olli Rehn ja Pekka Haavisto eivät lähtökohtaisesti olisi luopumassa armeijan vallankahvasta, mutta voisivat harkita sitä tilannekohtaisesti. Alexander Stubb, Hjallis Harkimo ja Sari Essayah eivät yksiselitteisesti luopuisi ylipäällikkyydestä.

Mitä kuitenkaan ylipäällikkyys tarkoittaa konkreettisesti? Mitä kaikkea presidentti voi tehdä, ja mitkä ovat hänen toimivaltuutensa armeijan korkeimpana johtajana?

Vastatakseen näihin varsin yksinkertaisilta kuulostaviin kysymyksiin MT lähetti haastattelupyynnöt Puolustusvoimien pääesikuntaan, Tasavallan presidentin kansliaan ja Maanpuolustuskorkeakouluun, joista kaikista vastattiin, että haastattelua ei pystytä järjestämään.

Helsingin Yliopiston valtiosääntöoikeuden dosentti Liisa Nieminen taas kertoi, ettei asiaa ole käsitelty yliopistotutkimuksissa. Vastauksia on siis haettava suoraan lainsäädännöstä.

Presidentille on määritelty perustuslaissa kourallinen tehtäviä, jotka liittyvät Puolustusvoimien ylipäällikkyyteen. Ehkäpä tärkeimpänä näistä presidentti päättää sodasta ja rauhasta eduskunnan suostumuksella. Toisin sanoen, eduskunta äänestää sodasta tai rauhasta ja presidentti antaa äänestyspäätökselle siunauksensa.

Perustuslain mukaan presidentti päättää valtioneuvoston esityksestä Puolustusvoimien liikekannallepanosta. Tässäkin tapauksessa hallituksen on ensin esitettävä liikekannallepanoa ja presidentti antaa viimeisen leiman. Lisäksi presidentti nimittää upseerit.

Vaikka presidentti on Puolustusvoimien ylipäällikkö, voi hän hallituksen esityksestä kuitenkin luovuttaa ylipäällikkyyden toiselle Suomen kansalaiselle. Käytännössä tämä tarkoittaisi Puolustusvoimien komentajaa.

Perustuslain pykälät saavat Puolustusvoimain ylipäällikkyyden näyttämään lähinnä muodolliselta, eikä kovinkaan suoria toimivaltuuksia esitetä.

Laki Puolustusvoimista määrittää tarkemmin valtaoikeuksia ja tuo konkretiaa pöytään.

Laissa kerrotaan, että presidentti voi ottaa päätettäväkseen Puolustusvoimain komentajan tai muun sotilasesimiehen ratkaistavaksi osoitetun sotilaskäskyasian. Presidentti voi siis halutessaan tulla minkä tahansa armeijan johtajan tontille ja tehdä päätöksiä tämän puolesta.

Voisiko presidentti siis kävellä harjoituksiin ja vaatia varusmiehiä tai vaikka prikaatinkenraalia kaivamaan kuopan osoittamaansa paikkaan?

”Oikeudellisesti voi. Lainsäädäntö on tästä aika selkeä. Sitä ei rajata mitenkään, mitä sotilaskäskyasioita presidentti voisi ottaa päätettäväkseen sotilasesimiehiltä”, kertoo puolustusministeriön lainsäädäntöneuvos Jenni Herrala.

”Käytännössä ei tietenkään ole tarkoituksenmukaista, että presidentti ottaisi varuskuntatason asioita ratkaistavakseen, enkä näe, että missään tilanteessa näin toimittaisiin. Lain puitteissa se olisi kuitenkin mahdollista.”

Suvereenia valtaa presidentille lisää se, että toisin kuin normaaleista hallintoasioista, sotilaskäskyasioista ei voi valittaa.

On hyvä myös muistaa, että presidentin ei tarvitse nauttia eduskunnan luottamusta. Hypoteettisesti presidentti voi siis käyttää Puolustusvoimissa valtaa miten haluaa. Hänen päätöksistään ei voida valittaa, eikä hänellä ole oltava luottamusta eduskunnassa tai hallituksessa.

Lievää epäselvyyttä ylipäällikön valtaoikeuksiin tuo laissa toistuvasti esiintyvä termi sotilaskäskyasia. Termiä ei ole mitenkään määritelty laissa.

Herralan mukaan sotilaskäskyasia on mikä tahansa asia, josta päättäminen kuuluu jollekin Puolustusvoimien esimiehelle tämän sotilasesimiesaseman perusteella.

Vuonna 2010 puolustusministeriö asetti työryhmän uudistamaan sotilaskäskyasioiden päätöksentekomenettelyä koskevaa sääntelyä. Taustalla oli perustuslakikomitean kannanotto, jonka mukaan ylipäällikön päätöksentekoon tulisi lisätä parlamentarismia.

Työryhmän mietinnössä todetaan sotilaskäskyasian käsitteen olevan epäselvä ja johtavan joskus tulkinnanvaraisiin tilanteisiin, joissa ei ole selvää kuuluuko päätäntävalta puolustusministeriölle vai Puolustusvoimille ja presidentille.

Työryhmän valmistelu ei kuitenkaan edennyt hallituksen esitykseksi lain muuttamiseksi.

Presidentti nimittää upseerit. Kuva: Stiina Hovi

Puolustusvoimista annetussa laissa kirjoitetaan myös seuraavasti: ”Tasavallan presidentti päättää valtakunnan sotilaallisen puolustuksen keskeisistä perusteista, sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävistä muutoksista, sotilaallisen puolustuksen toteuttamisen periaatteista sekä muista Puolustusvoimien sotilaallista toimintaa ja sotilaallista järjestystä koskevista laajakantoisista tai periaatteellisesti merkittävistä sotilaskäskyasioista.”

Laki jättää epäselväksi, mitä nämä asiat tarkalleen ottaen ovat.

”Todennäköisesti kysymys on siitä, että nämä asiat ovat niin turvaluokiteltuja, ettei niistä ole tarkempaa tietoa saatavilla”, Herrala sanoo.

Konkreettinen esimerkki, miten presidentti päättää valtakunnan puolustuksen keskeisistä perusteista, lienee puolustussuunnitelman hyväksyminen.

Suljetun ovin pidetyissä kabinettiesittelyissä Puolustusvoimien komentaja esittelee presidentille puolustussuunnitelman tai muutokset puolustussuunnitelmaan. Tilaisuudessa presidentti hyväksyy ja allekirjoittaa suunnitelman.

Nämä kabinettiesittelyt eivät ole julkisia, eikä niistä laadita mitään pöytäkirjoja. Presidentin lisäksi esittelyissä mukana ovat puolustusministeri ja pääministeri, joskaan pääministeriä ei velvoiteta olemaan paikalla.

Valtaoikeudet Puolustusvoimien ylipäällikkönä ovat todellinen poikkeus kaikkeen muuhun presidentin vallankäyttöön. Normaalisti presidentin vallankäyttö on parlamentarismiin sidottua — hallitus antaa ratkaisuehdotuksia presidentille päätettäväksi ja hallituksen on nautittava eduskunnan luottamusta.

Puolustusvoimien tapauksessa presidentti voi kuitenkin ohittaa hallituksen ja puolustusministeriön.

”Tässä sotilaskäskyputkessa mennään eri tavalla kuin muissa presidentin asioissa, joissa on lausuntokierroksia, julkista päätöksentekoa ja noudatetaan muotovaatimuksia”, Herrala sanoo.

Tietyissä sotilaskäskyasioissa puolustusministerillä ja pääministerillä on kuitenkin läsnäolo-oikeus tai -velvollisuus, kuten näissä kabinettiesittelyissä. Samoin heillä on oikeus tai velvollisuus ilmaista kantansa.

Lisäksi on huomioitava, että perustuslaissa sanotaan presidentin päättävän sotilaskäskyasioista ministerin myötävaikutuksella sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Puolustusvoimista annetussa laissa ei kuitenkaan ole samaa vaatimusta puolustusministerin myötävaikuttamisesta.

Aikaisemmin mainitussa puolustusministeriön työryhmän mietinnössä kerrotaan, että sotilaskäskyasioiden poikkeavaa päätöksentekojärjestystä on perusteltu kriisiajan vaatimuksilla päätöksenteon nopeudesta ja joustavuudesta. Tiettyjen sotilaskäskyasioiden on katsottu olevan myös erittäin salaisia.

Ongelmana on kuitenkin, että sotilaskäskyasiat liittyvät kriisin aikana kiinteästi ulkopolitiikkaan, joka kuuluu presidentin, valtioneuvoston ja eduskunnan toimivaltaan.

Vaikka lainkirjat takaavat valtion päämiehelle lähes suvereenit toimintamahdollisuudet suhteessa Puolustusvoimiin, on käytännön toteutus aivan toinen asia.

Lähtökohtana on se, että sotilasoperaatioita johtavat ammattisotilaat ja presidentti johtaa ulkopolitiikkaa yhdessä hallituksen kanssa.

Tasavallan presidentin kansliasta painotetaan, että ylipäällikkyys liittyy tasavallan presidentin tehtävään ulkopolitiikan johdossa. Ylipäällikkyys näkyy presidentin arjessa niin, että presidentti tapaa säännöllisesti Puolustusvoimain komentajaa ja puolustusministeriä keskustellakseen Puolustusvoimien ajankohtaisista asioista.

Yhteyttä pidetään myös puhelimitse ja tapaamisia järjestetään nopeallakin aikataululla tarvittaessa, presidentin kansliasta kerrotaan. Lisäksi TP-UTVA linjaa tärkeistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyvistä kokonaismaanpuolustusta koskevista asioista.

Rauhan aikana iso osa ylipäällikkyyteen liittyvistä päätöksistä on pääosin muodollisia. Päätökset esimerkiksi nimityksistä tehdään Puolustusvoimissa ja puolustusministeriössä, ja presidentti vain allekirjoittaa ne.

Puolustusvoimien komentajien valinnassa presidentti myös haastattelee ehdokkaat, joten tässä nimityksessä hän voi varmastikin käyttää todellista toimivaltaansa.